Ministro Gilmar Mendes, Em Entrevista a CNN, Fala Sobre Emendas Parlamentar

Fonte:CNN

Emendas Parlamentares no Brasil: Origem, Impactos e Caminhos para ao Futuro

Recentemente, o debate sobre as emendas parlamentares ganhou destaque novamente com as declarações de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) à imprensa, ressaltando a busca por maior transparência e consenso em torno desse mecanismo. As emendas parlamentares, embora previstas na Constituição Federal, tornaram-se um dos pontos mais sensíveis da relação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no Brasil, gerando discussões acaloradas sobre sua finalidade, execução e impactos na governabilidade e na economia do país.

Este artigo busca aprofundar a compreensão sobre as emendas parlamentares, abordando sua origem histórica, a evolução dos valores envolvidos desde a crescente pressão do Congresso Nacional, os impactos negativos que essa prática pode acarretar para a governabilidade e a saúde econômica do Brasil, e, por fim, as atitudes e propostas que podem ser tomadas para resolver ou amenizar essa complexa situação.

Como Começaram as Emendas Parlamentares?

As emendas parlamentares, como instrumento de influência do Poder Legislativo sobre o orçamento público, têm suas raízes mais profundas na Constituição de 1946, onde já se observava a disputa pelo orçamento entre o Congresso e o Executivo. No entanto, a forma como as conhecemos hoje, com maior formalização e impacto, começou a se consolidar a partir da Constituição Federal de 1988.

Com a promulgação da Constituição de 1988, as emendas parlamentares foram incluídas com o objetivo inicial de promover uma melhor distribuição dos recursos públicos no Brasil, permitindo que deputados e senadores pudessem indicar a alocação de verbas para atender às demandas de suas bases eleitorais e comunidades. Esse mecanismo visava dar aos parlamentares a oportunidade de influenciar diretamente o processo de elaboração do orçamento, garantindo que as necessidades regionais e locais fossem consideradas.

Inicialmente, as emendas individuais não eram de execução obrigatória. Isso significava que o Poder Executivo tinha a prerrogativa de decidir se executaria ou não as destinações propostas pelos parlamentares. Essa discricionariedade gerava um desequilíbrio na relação entre os Poderes, com o Executivo detendo uma vantagem considerável na negociação política, utilizando a liberação das emendas como moeda de troca.

Um marco fundamental na história das emendas parlamentares foi a aprovação da Emenda Constitucional nº 86, de 2015, que instituiu o chamado Orçamento Impositivo para as emendas individuais. Essa emenda alterou a Constituição Federal para tornar a execução das emendas individuais obrigatória, limitando a discricionariedade do Executivo. A partir de então, uma porcentagem da receita corrente líquida da União passou a ser de execução compulsória para as emendas individuais, criando um novo cenário na relação entre o Legislativo e o Executivo e ampliando o controle político do Congresso sobre o orçamento.

Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 100, de 2019, estendeu a obrigatoriedade de execução para as emendas de bancada, consolidando ainda mais o poder do Congresso na destinação de recursos. Mais recentemente, a discussão sobre as emendas de relator (RP9), que ganharam destaque nos últimos anos, trouxe à tona novos debates sobre transparência e controle, culminando em decisões do Supremo Tribunal Federal que buscaram regulamentar e dar maior publicidade a esses recursos.

Em suma, as emendas parlamentares evoluíram de um instrumento de indicação orçamentária para um mecanismo de execução obrigatória, transformando significativamente a dinâmica de poder e a gestão dos recursos públicos no Brasil.

Quais os Valores Obtidos desde que o Congresso Começou a Pressionar o Governo?

Com a instituição do orçamento impositivo em 2015, os valores destinados às emendas parlamentares no Brasil experimentaram um crescimento significativo, refletindo a maior capacidade do Congresso Nacional de influenciar a alocação de  recursos públicos. Essa evolução pode ser observada desde o início da pressão do Congresso até o atual governo Lula:

Período Pré-Orçamento Impositivo (até 2014): Antes de 2015, a execução das emendas individuais não era obrigatória, o que dava ao Poder Executivo grande margem de manobra para liberar ou não os recursos. Os valores eram menores e a liberação dependia muito da negociação política.

Período Pós-Orçamento Impositivo (a partir de 2015): A Emenda Constitucional nº 86/2015 tornou a execução das emendas individuais obrigatória, alterando significativamente o cenário. A partir de então, os valores destinados às emendas começaram a crescer de forma mais consistente. Em 2015, o valor das emendas impositivas era de aproximadamente R$ 9,7 bilhões.

Crescimento e Consolidação (2016-2022): Nos anos seguintes, houve um aumento gradual nos valores. A Emenda Constitucional nº 100/2019 estendeu a obrigatoriedade para as emendas de bancada, o que contribuiu para o aumento do montante total. Em
2022, as emendas impositivas (individuais e de bancada) atingiram cerca de R$ 16,8 bilhões.

Governo Lula (a partir de 2023): No governo Lula, a discussão sobre as emendas parlamentares continuou intensa, especialmente com o debate sobre as emendas de relator (RP9), que foram posteriormente regulamentadas pelo STF. Os valores destinados às emendas continuaram em patamares elevados, refletindo a consolidação do poder do Congresso na destinação orçamentária.

2023: As emendas impositivas (individuais e de bancada) somaram aproximadamente R$ 28,9 bilhões.

2024: A proposta orçamentária inicial previa R$ 37,6 bilhões~ aproximadamente em emendas, mas o valor aprovado pelo Congresso foi de R$ 44,67 bilhões (sendo R$ 25,7 bilhões~em emendas individuais e R$ 11,05 bilhões em emendas de bancada, além de outras modalidades).

2025 (Proposta): O governo Lula propôs um valor recorde de R$ 39 bilhões para emendas impositivas no orçamento de 2025, demonstrando a continuidade da relevância desse instrumento.

É importante notar que os valores podem variar ligeiramente dependendo da fonte e da metodologia de cálculo (empenhado, liquidado, pago), mas a tendência geral é de um aumento significativo e contínuo dos recursos destinados às emendas parlamentares desde a instituição do orçamento impositivo.

Como Tal Atitude é Ruim para o Brasil do Ponto de Vista da Governabilidade e Economicamente?

O crescente volume e a obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares, especialmente após a Emenda Constitucional nº 86/2015, têm gerado impactos significativos tanto na governabilidade quanto na economia brasileira. Embora as emendas sejam defendidas como um instrumento de descentralização e atendimento às demandas locais, as críticas apontam para distorções e consequências negativas.

Impactos na Governabilidade: A Barganha Política e o "Parlamentarismo Informal"

Um dos principais impactos das emendas parlamentares na governabilidade é a sua transformação em um instrumento de barganha política. A liberação de recursos via emendas tornou-se uma moeda de troca fundamental nas relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. Para garantir apoio em votações de projetos de interesse do governo, o Executivo muitas vezes se vê obrigado a liberar as emendas indicadas pelos parlamentares. Isso inverte a lógica orçamentária, onde os recursos deveriam seguir um planejamento técnico e estratégico, e não serem utilizados como ferramenta de negociação política.

Essa dinâmica contribui para o que alguns analistas chamam de "parlamentarismo informal" ou "presidencialismo de coalizão distorcido". O Congresso Nacional, ao controlar uma parcela cada vez maior das despesas discricionárias da União, ganha um poder de barganha considerável, o que pode dificultar a implementação de políticas públicas de longo prazo e a gestão eficiente do orçamento. A governabilidade torna-se refém da liberação de verbas, gerando instabilidade e crises políticas, como as que foram observadas em diferentes governos.

Além disso, a falta de transparência em algumas modalidades de emendas, como as antigas emendas de relator (RP9), intensificou as preocupações com o desvio de finalidade e a corrupção. Investigações da Polícia Federal e órgãos de controle têm revelado casos de desvio de recursos provenientes de emendas, onde o dinheiro público é pulverizado em municípios sem critérios técnicos claros, ou mesmo utilizado para fins ilícitos. Essa opacidade dificulta a fiscalização e a responsabilização, minando a confiança nas instituições e na gestão pública.

Impactos Econômicos: Ineficiência e Desequilíbrio Orçamentário

Do ponto de vista econômico, os impactos das emendas parlamentares são igualmente preocupantes. A principal crítica reside na ineficiência do gasto público. Quando os recursos são alocados com base em interesses políticos e eleitorais, e não em critérios técnicos de necessidade e impacto, a tendência é que o dinheiro seja mal empregado. Projetos fragmentados, obras inacabadas e investimentos sem retorno social adequado são consequências comuns dessa lógica.

Especialistas apontam que a destinação de bilhões de reais em emendas parlamentares, que em 2024 representaram uma parcela significativa das despesas discricionárias da União (cerca de 27%), reduz a capacidade do governo central de planejar e executar políticas públicas essenciais em áreas como saúde, educação e infraestrutura. O orçamento torna-se engessado, com uma parte considerável dos recursos já comprometida com as indicações parlamentares, limitando a flexibilidade do Executivo para responder a crises ou investir em prioridades nacionais.

Essa situação contribui para o desequilíbrio orçamentário. O aumento constante dos valores das emendas, somado à sua execução obrigatória, pressiona as contas públicas e dificulta o cumprimento das regras fiscais. Em um cenário de restrição orçamentária, a priorização de gastos via emendas pode levar ao contingenciamento de outras áreas essenciais, ou mesmo à necessidade de aumentar a arrecadação, impactando a economia como um todo.

Em resumo, embora as emendas parlamentares sejam um mecanismo legítimo de participação do Legislativo no orçamento, a forma como têm sido utilizadas e o volume de recursos envolvidos geram sérias preocupações com a governabilidade, a eficiência do gasto público e o equilíbrio das contas nacionais. A busca por maior transparência e critérios técnicos na alocação desses recursos é fundamental para mitigar esses impactos negativos.

Quais Atitudes Podemos Tomar para Resolver ou Amenizar Essa Situação?

Diante dos desafios impostos pelas emendas parlamentares à governabilidade e à eficiência do gasto público, diversas propostas e soluções têm sido debatidas por especialistas, instituições e pelos próprios Poderes, visando aprimorar o mecanismo e mitigar seus impactos negativos. As principais frentes de atuação incluem o aumento da transparência, a melhoria dos critérios técnicos de alocação e a busca por um maior equilíbrio na relação entre Executivo e Legislativo.

Aumento da Transparência e Rastreabilidade

Uma das soluções mais urgentes e amplamente defendidas é o aprimoramento da transparência e rastreabilidade na execução das emendas. A falta de clareza sobre a destinação final dos recursos e os beneficiários tem sido um terreno fértil para desvios
e corrupção. Nesse sentido, as medidas incluem:


Publicidade Detalhada: Exigir a publicação de informações mais detalhadas sobre cada emenda, incluindo o parlamentar autor, o valor, a finalidade específica, o beneficiário final (órgão, entidade ou município), e o estágio de execução (empenhado, liquidado, pago). Portais da transparência, como o do Governo Federal, têm avançado nesse sentido, mas ainda há espaço para maior granularidade e facilidade de acesso aos dados.

Padronização de Informações: Criar um modelo padronizado para a apresentação das emendas, com campos obrigatórios que garantam a coleta de todas as informações relevantes desde a sua proposição. Isso facilitaria a fiscalização e a análise dos dados por parte dos órgãos de controle e da sociedade civil.

Acompanhamento em Tempo Real: Desenvolver sistemas que permitam o acompanhamento em tempo real da execução das emendas, desde a sua indicação até a aplicação efetiva dos recursos. Isso permitiria identificar gargalos e irregularidades de forma mais ágil.

Melhoria dos Critérios Técnicos de Alocação

Outra linha de ação importante é a introdução de critérios técnicos mais rigorosos
para a alocação dos recursos das emendas, reduzindo a discricionariedade política e
priorizando projetos com maior impacto social e econômico. As propostas incluem:


Priorização de Políticas Públicas: Vincular a destinação das emendas a planos e programas de governo já estabelecidos, com metas e indicadores claros. Isso garantiria que os recursos fossem utilizados em áreas prioritárias e com base em evidências, e não apenas em interesses eleitorais.

Análise de Viabilidade e Impacto: Exigir que os projetos beneficiados por emendas passem por uma análise prévia de viabilidade técnica, econômica e social, com avaliação do impacto esperado. Isso evitaria a pulverização de recursos em obras e projetos de baixa relevância ou sem continuidade.

Limitação da Pulverização: Estabelecer limites para o número de emendas e o valor mínimo por projeto, a fim de evitar a fragmentação excessiva dos recursos, que muitas vezes resulta em obras inacabadas ou de pouca efetividade.

Equilíbrio na Relação Executivo-Legislativo

Por fim, é fundamental buscar um maior equilíbrio na relação entre o Poder Executivo e o Poder Legisl6tivo no que tange ao orçamento, garantindo que o mecanismo das emendas não comprometa a capacidade de planejamento e gestão do governo. Algumas sugestões são:

Revisão do Orçamento Impositivo: Debater a revisão das regras do orçamento impositivo, buscando um ponto de equilíbrio que garanta a participação do Legislativo na alocação de recursos, mas sem engessar excessivamente o Executivo ou comprometer a execução de políticas de Estado.

Fortalecimento do Planejamento Governamental: Fortalecer os instrumentos de planejamento governamental (como o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias), garantindo que as emendas se alinhem a essas diretrizes e
contribuam para o alcance de objetivos de longo prazo.

Diálogo e Coordenação: Promover um diálogo mais efetivo e uma maior coordenação entre os Poderes na fase de elaboração e execução do orçamento, buscando soluções conjuntas para os desafios fiscais e as prioridades nacionais.

Essas propostas, em conjunto, visam transformar as emendas parlamentares de um potencial foco de barganha e ineficiência em um instrumento mais transparente, técnico e alinhado aos interesses da sociedade, contribuindo para uma melhor governabilidade e um uso mais eficiente dos recursos públicos no Brasil.

Conclusão

As emendas parlamentares é um tema complexo na política brasileira. Embora concebidas como um mecanismo para descentralizar a aplicação de recursos e atender às demandas locais, sua evolução, especialmente com a obrigatoriedade de execução, trouxe à tona desafios significativos para a governabilidade e a eficiência do gasto público. A transformação das emendas em um instrumento de barganha política e a ocorrência de desvios de finalidade comprometem a integridade do processo orçamentário e a confiança nas instituições.

No entanto, o debate atual, impulsionado inclusive por figuras como o ministro Gilmar Mendes do STF, demonstra uma crescente conscientização sobre a necessidade de aprimorar esse mecanismo. As propostas de aumento da transparência, a adoção de critérios técnicos mais rigorosos para a alocação de recursos e a busca por um maior equilíbrio na relação entre os Poderes são passos essenciais para mitigar os impactos negativos e transformar as emendas parlamentares em um instrumento que realmente sirva aos interesses da sociedade brasileira. O desafio reside em construir um consenso político que permita a implementação dessas reformas, garantindo que o orçamento público seja uma ferramenta de desenvolvimento e bem-estar para todos os cidadãos.